Vil den danske handlingsplan for cirkulær økonomi virke forebyggende?
I starten af juli blev den danske handlingsplan for cirkulær økonomi – med undertitlen ”National plan for forebyggelse og håndtering af affald 2020-2032” - offentliggjort. Et udkast til handlingsplanen havde været i høring frem til februar 2021.
Ud over selve handlingsplanen offentliggjorde Miljøministeriet også et høringsnotat, som sammenfatter de ca. 70 høringssvar i forhold til handlingsplanens forskellige dele. Notatet beskriver også, hvorvidt og hvordan høringssvarene har givet anledning til at ændre planen fra udkastet til den endelige udgave. Desværre er der foretaget ret få indholdsmæssige ændringer på baggrund af høringssvarene – trods mange grundige høringssvar! Den endelige udgave af planen indeholder dog et par nye ideer til indsamling af vigtig viden om dynamikken bag ændringer i samfundets ressourcestrømme - bl.a. inspireret af høringssvarene.
I dette indlæg gennemgås den endelige plans fokus på produkters levetid og dynamikkerne bag samfundets ressourcestrømme. Desuden peges på nogle vigtige ”momenter”, som vil få betydning for hvorvidt handlingsplanen får en effekt i af retning af reduceret ressourceforbrug gennem forlænget produktlevetid inden for henholdsvis offentlige grønne indkøb og elektronikprodukter.
En del høringssvar utilfredse med udkastets ambitionsniveau
Høringssvar fra en række organisationer udtrykte utilfredshed med et lavt ambitionsniveau i udkastet til planen med hensyn til ikke mindst forebyggelse af affald – dvs. initiativer med fokus på lange produktlevetider, gode reparationsmuligheder og genbrug. Udkastet blev her på bloggen i december 2020 karakteriseret således:
”Udkastet til handlingsplanen analyserer vigtigheden af produktlevetid og en række forhold, der begrænser produkters levetid og omfanget af levetidsforlængelse gennem reparation og genbrug. Analysen er mest udfoldet for elektronik og bygninger, men stort set fraværende for tøj. Planen foreslår ikke mange nye initiativer inden for levetidsforlængelse og er meget optimistisk i sin analyse af de allerede varslede initiativer i form af modulering af affaldsafgifter for elektronik og EU’s cirkulær økonomi initiativ for elektronik.
Udvikling af lokale reparationsstrategier og udnyttelse af virksomheders og civilsamfundets reparationsviden indeholder potentialer, som ikke er del af handlingsplanen.”
Udkastet til planen virkede umiddelbart ambitiøst med hensyn til den rolle cirkulær økonomi skal spille i offentlige indkøb, især statens indkøb, men der var i et vist omfang tale om forslag til tiltag, som allerede var del af den foregående plan fra 2015 eller eksisterende værktøjer, der ikke er blevet anvendt som forventet: ”….produktlevetid og totaløkonomi skal styrkes som kriterier i offentlige indkøb. Analysen af hvorfor det ikke hidtil er lykkedes, kunne have været mere udfoldet.” ”De eksisterende TCO-værktøjer anvendes øjensynlig ikke i tilstrækkeligt omfang i dag. Handlingsplanen varsler, at værktøjerne skal gøres mere brugervenlige.”
Kritikken i en del høringssvar af det lave niveau for forebyggelse refereres detaljeret i høringsnotatet, men har kun betydet få ændringer i handlingsplanen. Derfor er det ikke overraskende, at en del kommentarer til den endelige plan udtrykker samme kritik som høringssvarene.
Nogle nye ideer om produktlevetid i den endelige plan
Der er som nævnt enkelte steder i handlingsplanen og i høringsnotatet nye ideer til opbygning af viden om dynamikkerne bag ændringer i samfundets ressourcestrømme. Opbygning af sådan viden er ret afgørende for fremover bedre at kunne forstå den lineære økonomis dynamikker og omfanget af omstilling til en mere cirkulær økonomi.
I høringsnotatet s. 27 udtrykker Klima-, forsynings- og energiministeriet - i hvad man kunne kalde en regeringsintern kommentar - følgende om mulighederne for at opbygge vigtig viden om energirelaterede produkters levetid:
”Energistyrelsen kan udarbejde nationale tal for levetiden for en række energirelaterede produkter, som beregnes på baggrund af data fra ElModelBolig og salgstal fra APPLIA. Desuden forventer Energistyrelsen, at der i forbindelse med den kommende Ecodesign arbejdsplan for 2020-24, vil blive udarbejdet et forstudie om energirelaterede produkters holdbarhed, som også vil kunne omfatte angivelse af produktlevetid.”
I høringsnotatet s. 25 udtrykker Miljøministeriet følgende om indikatorer for genbrug: ”Øget genbrug må formodes at reducere hustandendes affaldsmængde, hvormed det umiddelbart vurderes mere hensigtsmæssigt at måle affaldsmængderne direkte i stedet for at måle mængden af genbrug som en indikator for affaldsforebyggelse.”
I handlingsplanen s. 69-70 er der i forlængelse heraf tilføjet overvejelser om, hvordan vigtig viden om dynamikkerne bag genbrug kan indsamles: ”Danmark skal måle omfanget af genbrug fra dataåret 2021 og indberette data herom til EU i 2023. Den kvantitative overvågning af genbrug har vide metodologiske rammer, hvilket tillader anvendelsen af forskellige metoder til at udføre overvågningen – heriblandt spørgeskemaundersøgelser, direkte målinger, dagbøger fra enkeltpersoner, beregninger af genbrugets massebalance eller en anden tilsvarende metode i henseende til relevans, repræsentativitet og pålidelighed.”
De nævnte nye former for data vil være oplagte at medtage i Danmarks Statistiks Grønne Nationalregnskab og i den database for cirkulær økonomi, som er under udvikling i regi af Danmarks Miljøportal sammen med Miljøstyrelsen og Kommunernes Landsforening.
Vil handlingsplanen føre til længere produktlevetider?
Gode ideer i en handlingsplan er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at sikre, at der ret faktisk sker ændringer - jf. eksemplerne ovenfor om manglende implementering inden for offentlige grønne indkøb af ideer i den tidligere tilsvarende handlingsplan fra 2015.
Som en systematisk ramme for udvikling og analyse af offentlig regulering kan man anvende Søren Winters såkaldte integrerede implementeringsmodel, der ses i figuren nedenfor. Modellen har tidligere været anvendt til analyse af regulering inden for bl.a. landbrugsområdet samt socialt arbejde og omsorg.
Modellen identificerer en række momenter, der er vigtige i politikudvikling og -implementering for opnåelse af effekter:
Politikformulering og -design
Organisatoriske rammer for implementering
Håndhævelse: ledelsens, medarbejdernes og målgruppens praksis
Resultater og effekter
Disse fire momenter er således også afgørende for hvorvidt og hvordan offentlig regulering med fokus på cirkulær økonomi reducerer ressourceforbrug og dets miljøpåvirkninger. Jeg vil i det følgende med nogle eksempler illustrere modellen og senere pege på nogle aktuelle udfordringer, der vil være afgørende for handlingsplanens effekt i forhold til produktlevetid.
Politikformulering og -implementering
Politik udvikles i følge Winters model gennem dels politikformulering, dels politikdesign. Afgørende for selve politikformuleringen er ifølge Winters model de tre elementer konflikt, kausalteori og symbolpolitik, som omfatter:
Konflikter mellem aktører i forbindelse med politikformuleringen
Den anvendte kausalteori om baggrunden for et problem og hvorfor og hvordan offentlig regulering kan bidrage til at løse problemet – antages det f.eks. at et problem skyldes manglende økonomiske incitamenter, manglende viden e.l.
(Risikoen for) symbolpolitik, hvor offentlig regulering ikke forventes at løse problemet, men hvor den offentlige regulering er en markering af, at ”der bør gøres noget” – f.eks. når en overordnet politik om cirkulær økonomi formuleres gennem symboler og metaforer som at ”ændre det moderne samfund til at være et økosystem i lighed med naturen, hvor intet går til spilde”
Det efterfølgende politikdesign skal tilvejebringe grundlaget for den offentlige regulering. I EU-regi kan politikdesign inden for miljøområdet bl.a. dreje sig om hvorvidt der designes en EU-forordning (som f.eks. forordningerne med krav til reservedeles tilgængelighed for de enkelte elektronikproduktgrupper), som umiddelbart skal implementeres af medlemslandene som vedtaget i EU eller et EU-direktiv (f.eks. WEEE-direktivet), hvor medlemslandene selv skal udforme den nationale lovgivning inden for direktivets rammer.
Implementeringspraksis og dens mulige kontroverser
Selvom en formuleret politik og det tilhørende politikdesign ser overbevisende ud, er det ikke sikkert, at implementeringen fører til resultater og effekter i forhold til det problem man vil løse – f.eks. forlængelse af elektroniske produkters levetid. Det afhænger af implementeringspraksis, som i følge Winter’s model – bl.a. formes af:
Organisatorisk og interorganisatorisk implementeringsadfærd: Hvordan organiseres implementeringen i samspil mellem forskellige aktører – f.eks. EU, stat og kommune – herunder de bemyndigelser og personalemæssige og økonomiske ressourcer, der tildeles
Praksis hos myndigheder og målgruppe: Afgørende for implementeringen er praksisserne hos dem, der skal kontrollere og vejlede m.m. (de såkaldte ”markarbejdere”) målgruppen (f.eks. virksomheder eller borgere) og målgruppens praksisser: Får eksempelvis ændrede afgifter virksomheder og forbrugere til at ændre praksis i den forventede retning?
Analyser af resultater og effekter - og feedback til ændret politikformulering: For at vurdere om en offentlig regulering er en succes er det nødvendigt, at der indsamles viden om resultater – f.eks. antal miljømærkede produkter – og effekten – f.eks. om de miljømærkede produkter sælges og erstatter andre produkter. Desuden er det nødvendigt, at både positive og negative erfaringer bidrager til justering af den oprindelige politik
Kontroverser med betydning for implementeringsadfærden ses nogen gange i forhandlinger om ny regulering, der involverer både staten og kommunerne. Der kan være uenighed om hvorvidt en arbejdsopgave medfører øgede byrder for kommunerne. Hvis det er tilfældet, skal kommunerne kompenseres med et højere statstilskud ud fra det såkaldte DUT-princip (Det Udvidede Totalbalanceprincip). Hvis der er uenighed herom, kan det betyde, at eksempelvis kontrollen med virksomheders praksis ikke implementeres.
Jeg husker en sådan uenighed for en hel del år siden, hvor staten ikke mente det ville betyde øget tidsforbrug for kommunerne at kontrollere kapitel 5-virksomheders grønne regnskaber. Det blev derfor skrevet ind i bemærkningerne til lovforslaget at det ikke krævede øget tidsforbrug, og kommunerne blev derfor ikke kompenseret. Det betød, at nogle kommuner nedprioriterede den pågældende kontrol. Nogen steder valgte medarbejdere alligevel ud fra faglig stolthed at kontrollere regnskaberne! Der er altså en række forhold, som er afgørende for implementeringspraksis!
Case: Kontroverser i udviklingen af EU’s ecodesign-direktiv for lyskilder
Der vil selvfølgelig være interessemodsætninger i udformningen af offentlig regulering, hvis forskellige aktører formelt eller uformelt har mulighed for at påvirke reguleringen gennem forhandlinger og lobbyarbejde. Da en del offentlig regulering med fokus på cirkulær økonomi formes gennem EU-regulering gives i det følgende et eksempel på kontroverser i udviklingen af EU-regulering inden for cirkulær økonomi.
Et online seminar fredag 4. juni 2021 - ‘Sustainable Products & Future Ecodesign’ - illustrerede kontroverser om hvilke krav der skal stilles i produktregulering i regi af EU’s ecodesign-direktiv. Seminaret var arrangeret af Lighting Europe – den europæiske erhvervsorganisation for producenter af lyskilder (bl.a. Osram og Tungsram) - som del af European Green Week. Debatten viste politikudvikling om produktkrav og håndhævelse som to centrale momenter i offentlig regulering af cirkulær økonomi.
Oplægsholderen fra de europæiske miljøorganisationers paraplyorganisation European Environmental Bureau (EEB), Stéphane Arditi - Director of Policy Integration and Circular Economy var direkte i sine synspunkter på begrænsningerne i EU’s produktregulering. Han pegede på, at lyskildeproducenterne i forhandlinger ikke havde været indstillede på at acceptere et krav om, at alle LED-lyskilder skulle kunne repareres – f.eks. ved at selve lyskilden skal kunne udskiftes.
Brancheorganisationen Lighting Europe pegede omvendt på, at EU’s Sustainable Product Initiative ikke skal stille specifikke krav til ”how to repair, upgrade, disassemble, remanufacture and therefore not limiting future innovation”, men kun skal sige hvad der anses for bæredygtigt. Ligeledes udtrykte brancheorganisationen skepsis over for at skulle informere forbrugerne om den forventede levetid på en lyskilde, fordi organisationen ikke mener, at sådanne informationer kan valideres.
Omvendt pegede Arditi fra EEB på, at der er behov for væsentligt flere ressourcer til at kontrollere overholdelsen af de EU-krav man bliver enige om. Han viste diagrammer med tal for forkert indplacering af energiforbrugende produkter i energiklasse og mangelfuld information om produkter og talte for, at navne på produkter og forhandlere med produkter, der ikke lever op til EU-krav, skal offentliggøres. Arditi opfordrede til, at udnytte potentialet i at lade medlemslandenes myndigheder og miljøorganisationer samarbejde om at kontrollere overholdelse af EU’s produktregulering.
Eksemplet viser samtidig vigtigheden af at gøre sådanne uenigheder synlige. Dengang EU offentliggjorde sine første krav til tilgængelighed af reservedele som led i at muliggøre længere produktlevetid gennem reparationer, fortalte EEB, at reparationskravene – bl.a. at reservedele skal være til rådighed og skal kunne udskiftes uden at ødelægge produkterne - kun var kommet med i revisionen af ecodesign-direktivet, fordi EBB og deres medlemsorganisationer havde lobbyet for disse synspunkter og lobbyet modsat de europæiske erhvervsorganisationer, som ikke ønskede krav til reparationsmuligheder, men kun krav til produkternes genanvendelighed.
Forkert kausalteori bag ’right to repair’?
Betydningen af kausalteori og symbolpolitik illustreres af EU’s formulering af ”right to repair” som en ny værdi eller princip i den seneste EU- handlingsplan for cirkulær økonomi. Det er endnu for tidligt at sige, at ”right to repair” vil ende som symbolpolitik, men der er omvendt heller ikke ingen tvivl om, at kausalteorien bag princippet og politikdesignet kan få betydning for effekten. EU’s forordninger for tilgængelighed af reservedele til specifikke grupper af elektronik siger således ikke noget om hvad prisen på reservedelene må være, eller hvad en reparation må koste. Når en ny trådkurv til en opvaskemaskine kan koste op til 25% af prisen på en ny maskine, kan det betyde at en maskine kasseres, selvom den kun er nogle få år gammel.
For reservedele, som forbrugere ikke selv kan eller bør udskifte som en motor eller en pumpe på hårde hvidevarer, er prisen på reservedelen og reparationen sammenlignet med prisen på et nyt produkt afgørende. Ingeniørforeningens reparationsundersøgelse fra 2018 viste således, at først og fremmest prisen på reservedele og reparation sammenlignet med prisen på et nyt tilsvarende produkt er afgørende for om et produkt repareres. Derimod er det kun i mindre omfang mangel på reservedele, der betyder, at produkter ikke repareres og kasseres.
En undersøgelse i efteråret 2020 i projektet ”Affald og ressourcer på tværs” af bl.a. reparationsbehov og -erfaringer med elektronik viste de tilsvarende resultater, undtagen for køkkenudstyr hvor borgerne angav den hyppigste årsag til manglende reparation af køkkenudstyr, at udstyret ikke kan repareres.
På baggrund af handlingsplanens annoncerede tiltag og forventningerne til deres effekt kan der med baggrund i Winters model for politikudvikling og -implementering peges på nogle fremtidige afgørende momenter med stor betydning for handlingsplanens effekt. Disse momenter gennemgås i de følgende afsnit.
Sikring af midler til at følge dynamikken bag samfundets ressourcestrømme
Hvis de nye ideer i handlingsplanen til hvordan man kan indsamle viden om dynamikken bag samfundets ressourcestrømme skal realiseres, er det vigtigt, at der afsættes ressourcer til at indsamle og analysere denne viden. Det kan ske i et samarbejde mellem Danmarks Miljøportal, Danmarks Statistik og universiteterne. Der er ingen tvivl om, at denne form for viden koblet med viden om ændringer i de forskellige ressourcestrømme kan bidrage med vigtig viden om muligheder og barrierer for cirkulær økonomi. Affaldsstatistikkens tal for forskellige affaldsstrømme er ikke tilstrækkelige til at planlægge og vurdere cirkulær økonomi.
Hvordan sikres en stærkere implementering af offentlige grønne indkøb i statens regi?
Det vil være afgørende for handlingsplanens effekt for statens grønne indkøb, at man får analyseret og fremadrettet lært af, hvorfor den hidtidige implementering af grønne indkøb i statens regi ikke har fungeret som forventet i handlingsplanen fra 2015. Det er vigtigt at finde ud af, hvorfor produktlevetid og totaløkonomi ikke hidtil har spillet den forventede rolle, og hvorfor de udviklede værktøjer til totaløkonomi ikke er blevet anvendt i det forventede omfang.
Vil den forestående modernisering af EPR for elektronik betyde længere produktlevetider?
Handlingsplanen er meget optimistisk i sin vurdering af hvad den danske modernisering af det såkaldt udvidede producentansvar (EPR) for elektronik vil betyde for elektronikprodukternes levetid. Ministeriet regner ifølge handlingsplanen med, at ”miljørigtigt design i højere grad stimuleres, bl.a. ved at indføre en miljøgraduering af de bidrag, som producenterne betaler for affaldsbehandlingen.” Samtidig lægges op til en mere skånsom håndtering af elektronikaffald ”for at sikre, at materialernes værdi i højere grad kan udnyttes.” Hvis dette skal lykkes, skal der være åbenhed om den kausalteori, som den danske modernisering baseres på, og det skal sikres, at implementeringspraksis og herunder håndhævelsen nøje planlægges.
Kan man forebygge baglæns?
Det kan synes bagvendt at skulle sikre produkter længere levetid ved at stille krav til, hvordan produkter skal håndteres, når deres levetid er slut - og i det hele taget er begrebet ”udvidet producentansvar” ikke så meget værd, så længe det kun handler om affaldshåndtering og closing-strategier og ikke slowing-strategier med fokus på længere produktlevetider.
Man kan dog forestille sig at produkter designet med henblik på adskillelse i deres forskellige materialer i affaldshåndteringen, også kunne adskilles med henblik på reparation og dermed forlænget produktlevetid, men det er ikke sikkert. Hvis eksempelvis et produkt er samlet med kliklåse af plast, vil man kunne adskille produkter i deres forskellige materialer ved at ødelægge kliklåsene i en form for shredder, men det vil IKKE være en form for affaldsbehandling, som sikrer at produktet kan repareres. Der er altså forskel på en bevarende og ikke-bevarende adskillelse af produkter!
Gebyrers mulige tilskyndende effekt
Ud over ovenstående udfordring med at sikre at krav til adskillelse af produkter forlænger produkters levetid, er en anden udfordring fastsættelsen af de nævnte affaldsgebyrer (i handlingsplanen kaldet ”bidrag, som producenterne betaler for affaldsbehandlingen”). Hvis en modulering af affaldsgebyrer for elektronik rent faktisk skal medvirke til udvikling af produkter, der er lettere at adskille og reparere og dermed potentielt har en længere levetid, skal der utvivlsomt være tale om en graduering af gebyrerne på en faktor 10 eller 100 mellem bedste og værste produkter.
Man må nok forudse en kontrovers i Danmark om både størrelsen af disse gebyrer og den indbyrdes graduering. Omvendt har Danmark stort set ikke producenter af forbrugerelektronik, så der er ikke danske industriinteresser, som skal forsvares. Dvs. der er ikke noget til hinder for at indføre en væsentlig dansk graduering af gebyrerne. Dette kunne efterfølgende tilskynde forhandlere i Danmark til at vælge produkter til deres sortiment, som har lavere affaldsgebyrer – og dermed ville gradueringen faktisk have en effekt. Det forudsætter dog, at der er forskel mellem forskellige produkter på dette område – og at producenterne ikke lige som bilproducenterne bliver enige om ikke at konkurrere om at udvikle bæredygtige produkter.
Mulige kontroverser om gebyrernes størrelse
En del af kontroversen om gebyrerne vil antagelig handle om hvordan omkostningerne for affaldsbehandlingen skal beregnes. Hvis det skal have en tilskyndende effekt, så skal omkostningerne omfatte hvad en faktisk adskillelse af specifikke produkter koster – herunder også et ”besværligt” produkt med sammenlimede materialer og komponenter – selvom affaldsbehandlingen for sådanne produkter måske vil være højere end prisen for et nyt produkt. Sådan må det så blive - ellers vil affaldsbehandlingen ikke betyde en faktisk genanvendelse af materialerne, som EU’s og Miljøministeriets ønsker.
Det europæiske virksomhedsforum for WEEE-området – WEEE Forum – har formuleret 12 krav til hvordan producenterne skal – og ikke skal (!) – belastes økonomisk i de moderniserede WEEE-ordninger.
De 12 krav stemmer ikke nødvendigvis indbyrdes overens. Et af kravene lyder ”Fees must cover real costs for end-of-life waste management and through modulation provide true incentives for producers.” Her anerkender producenterne altså, at gebyrerne skal dække de reelle omkostninger og skal give producenterne incitamenter – forhåbentlig mener WEEE Forum incitamenter til en mere bæredygtig praksis.
Samtidig lyder et af de andre 12 krav: ”Existing EPR schemes for WEEE in the Member States and financing obligations of producers must be preserved”. Dette krav vil ikke være acceptabelt fra et dansk perspektiv, da den nuværende danske WEEE-ordnings finansiering ikke indeholder en graduering af gebyrerne ud over produktets vægt.
Håndhævelse af regler central
WEEE Forum efterspørger også effektiv håndhævelse af ordningerne: ”Put in place measures to enforce the modulated fee schemes all over Europe given that free-riding in the current EPR system is already heavily distorting the internal market.”
Effektiv kontrol kan man ikke være uenig i. Spørgsmålet vil være, hvem der skal stå for håndhævelsen, og hvem der skal betale for den. Hvis man følger strategien fra andre områder som f.eks. fødevareområdet, så skal virksomhederne betale for det offentliges kontrol af virksomhederne. Egenkontrol vil også være en mulighed, men det vil kræve stor tillid til virksomhederne og kræve kontrol af egenkontrolsystemerne! En anden kontrolstrategi vil være den, som EEB opfordrede i sit oplæg om cirkulær økonomi og lyskilder - at myndigheder og miljøorganisationer samarbejder om håndhævelse af regulering.
Samarbejde melllem myndigheder og civilsamfund kan være et formelt samarbejde - eller uformelt hvor myndigheder inspireres af miljøorganisationers offentliggørelse af navne på produkter, der ikke lever op til EU-krav. Som tidligere beskrevet på denne blog kan sociale medier og såkaldt ”citizen science” være et stærkt værktøj ved at borgere ved hjælp af billeder og tekst synliggør både gode og dårlige eksempler på produkters levetid og reparationsmuligheder.
Emballager også et område med udfordringer og mulige kontroverser
Inspireret af ovenstående om gebyrer og synliggørelse af gode og dårlig eksempler kan der afslutningsvis peges på et tredje vigtigt område i handlingsplanens implementering: graduering af gebyrer på emballage med henblik på at tilskynde til genbrug og genanvendelse. Også inden for dette område vil en stor differentiering af affaldsgebyrerne være afgørende for om en ordning ansporer emballageproducenter, produktproducenter og forhandlere til sammen at udvikle emballager, der er lette at sortere og genanvende – eller måske udvikle emballager, der kan genbruges. Og også her kan det være vigtigt, at civilsamfundet gennem fotos og opslag på sociale medier viser gode og mindre gode eksempler.
