I starten af december 2020 kom den længeventede ”Handlingsplan for cirkulær økonomi – National plan for forebyggelse og håndtering af affald 2020-2032” i høring med høringsfristen 9. februar 2021. Dvs. der er stadig god tid efter nytår til at komme med høringssvar på områder, hvor man mener handlingsplanen bør være mere ambitiøs eller mere konkret.
En national affaldshandlingsplan er et EU-krav til medlemslandene. Planerne skal omfatte en periode på 12 år, men skal revideres senest efter seks af de 12 år. Planen, der er sendt i høring, skal erstatte to affaldsplaner fra 2014 og 2015, som beskrevet på Høringsportalen: ”Handlingsplan for cirkulær økonomi udgør Danmarks nationale affaldsforebyggelsesplan og affaldshåndteringsplan og opfylder bestemmelserne i affaldsdirektivets artikel 28 og 29 om udarbejdelse af disse planer. Både affaldsforebyggelsesplanen og affaldshåndteringsplanen har et 12-årigt sigte, men revideres mindst hvert 6. år, jf. Miljøbeskyttelsesloven. Nærværende plan erstatter således Danmark uden affald, Ressourceplan for affaldshåndtering (2014) og Danmark uden affald II, Strategi for affaldsforebyggelse (2015).” (s. 22).
Udkastet til planen beskrives som en affaldsplan med fokus på både forebyggelse og håndtering af affald og skrevet ud fra et cirkulær økonomi perspektiv: ”Planen udgør Danmarks nationale plan for forebyggelse og for håndtering af affald, hvor den danske politik og de konkrete indsatser beskrives ud fra den cirkulære værdikæde. Fra design og forbrug til affaldshåndtering, hvorfra naturressourcerne føres tilbage i nye produkter og materialer.” (s. 8).
Det er en meget omfattende handlingsplan på ca. 180 sider. Planen har både et generelt fokus på forebyggelse og håndtering af affald og bedre udnyttelse af naturressourcer OG et særligt fokus på ”tre områder, hvor miljø- og klimabelastningen er særligt stor: biomasse, byggeri og plastik” (s. 8). Handlingsplanen har også analyser af produktion og brug af bl.a. elektroniske og elektriske produkter samt tøj og andre tekstiler.
Når man skal vurdere en handlingsplan, er det vigtigt at se på dels om planen foreslår initiativer, der matcher de identificerede problemer, dels om der er fremskridt siden den foregående handlingsplan.
I dette blogindlæg ses på hvordan strategier til at forlænge produkters levetid – dvs. cirkulær økonomi med fokus på slowing-strategier – diskuteres i handlingsplanen og hvilke initiativer, der varsles.
Hovedkonklusionen er, at produktlevetid og strategier til sikring af længere produktlevetid er en del af handlingsplanens fokus og initiativer, men flere steder er der ikke sammenhæng mellem planens analyser af markeds- og innovationsstrategiers indflydelse på produktlevetidens længde OG de initiativer, som handlingsplanen varsler.
Udkastet til handlingsplan peger på det overgennemsnitlige, store danske ressourceforbrug opgjort som ”ressourcefodaftrykket” (Raw Material Consumption (RMC): ”Danmarks RMC lå på 125 mio. tons i 2016. Det svarer til 22 tons per indbygger, hvilket er væsentligt højere end gennemsnittet pr. indbygger i EU på 14 tons per indbygger”. I de nuværende statistikker er medregnes altså vægten af de importerede produkter, men ikke de tab og den affaldsproduktion, der har været i udlandet ved produktionen af disse produkter” (s. 49).
Handlingsplanen nævner, at for produkter kan det indlejrede ressourceforbrug - og dermed også ressourcetab og affaldsproduktion - opgøres som et produkts råstofækvivalent, som for elektronik er 32 kg pr kg produkt: ” ….fremstillingen af computere, mobiler og tablets har en stor miljø- og klimabelastning. Den er bl.a. forårsaget af minedrift og den nødvendige procesenergi, som kræves ved indvindingen af råmaterialer og ædelmetaller. Ifølge Danmarks Statistik blev der i 2016 importeret 100.000 ton elektronik til Danmark. Da hvert kilo importeret elektronik i gennemsnit har en råstofækvivalent på ca. 32 kilo”. (s. 63).
Handlingsplanen anerkender således, at en ”…. række klima- og miljøproblemer er grænseoverskridende og værdikæderne har global rækkevidde.” (s.35). Dermed anlægger handlingsplanen et globalt perspektiv på ressourcestrømme i modsætning til Paris-aftalens nationale perspektiv.
Levetidsforlængelse omtales i planen som ”foranstaltninger der understøtter, at forbrugere og virksomheder får lettere ved at reparere produkter, eller overtage et produkt der endnu fungerer, fra andre brugere.” (s. 23). Udkastet til ny handlingsplan omtaler tre overordnede former for forlængelse af produkters levetid:
Design af produkter med lang levetid
Design af produkter, der kan repareres
Produkter der bliver genbrugt
Sammenlignet med planen for affaldsforebyggelse fra 2015 er der i udkastet til den nye plan en mere udførlig analyse af forhold, der former produkters levetid og omtale af initiativer, som søger at skabe grundlag for længere produktlevetid. Disse analyser afspejler, at der siden de foregående planer dels er kommet mere fokus på problemer med for kort produktlevetid og for dyre reparationer, dels er opnået en del erfaringer med muligheder og barrierer for at sikre lange produktlevetider.
I 2015 omtalte den nationale handlingsplan for affaldsforebyggelse Puljen til grønne ildsjæle som en mulighed for at yde tilskud til lokale aktiviteter som ”tøjbiblioteker, byttemarkeder, og sy- og reparationsværksteder”. Ligeledes omtaltes nogle engelske erfaringer, der pegede på, at en del elektronik afleveret på genbrugspladser stadig fungerer.
I udkastet til den nye handlingsplan omtales bl.a. danske analyser af elektronik afleveret på genbrugspladser, som viste at ca. 20% var funktionsdygtigt, og yderligere en del let kunne repareres. Endvidere omtales også det voksende antal reparationscafeer – cirka 45 – i netværket Repair Café Danmark. Ligeledes omtales befolkningsundersøgelser fra Forbrugerrådet og Miljøministeriet, der viser forbrugernes ønsker om bedre produkter og billigere reparationer.
Handlingsplanen peger på en række forhold, der begrænser produkters levetid:
Manglende dokumentation for forventet produktlevetid
Dyre reparationer, der begrænser omfanget af reparationer af produkter, der går i stykker
Produkter der ikke er designet til at kunne repareres
Handlingsplanen peger på, at ”dokumentation for et produkts forventede levetid findes kun på produkter i ganske få tilfælde fx elektriske pærer/belysning, hvor levetiden skal fremgå af mærkningen på produktet.” Endvidere henvises til tal fra Danmarks Statistik, der viser, ”….at der ift. for 20 år siden i dag bruges markant færre penge på reparationer af alt fra tøj og møbler samt el-apparater og mobiltelefoner.” (s. 61).
Endvidere nævnes, at det funktionsdygtige elektronikaffald og de faldende udgifter til reparationer ”….både skyldes, at det er forholdsmæssigt dyrt at få ting repareret ift. at købe nyt, eller at man på forhånd giver op, fordi der er en opfattelse af, at det er dyrt, besværligt eller tidskrævende at få repareret.” (s. 61).
Også produktdesignets betydning for reparationsmulighederne omtales som en begrænsning for produkters levetid: ”… Mange produkter er ikke designet til at kunne repareres, hvilket kan komme til udtryk hvis komponenter ikke kan tilgås (eks. hvis specialværktøj er påkrævet eller hvis sammensætning af komponenter gør dem uadskillelige), eller hvis reservedele ikke er tilgængelige hos producenten.” (s. 59).
Elektroniske produkter omtales som en af de miljømæssigt komplekse og problematiske produktgrupper: ”....affald af elektronik og batterier [skal] så vidt muligt undgås ved at stræbe efter forlænget levetid, øget mulighed for at reparere, renovere og genbruge produkterne og i sidste ende ved størst mulig genanvendelse og udnyttelse af ressourcer, når produkterne bliver til affald.” (s. 94).
Handlingsplanen diskuterer afvejningen af klimagevinsten ved forlængelse af elektroniske produkters levetid gennem reparation VERSUS udskiftning af et produkt til et mere vand- og energieffektivt produkt. Planen peger korrekt på, at det i de fleste tilfælde er en klimamæssig fordel at reparere et produkt. Kun for de energimæssigt mindst effektive produkter – omtalt som hårde hvidevarer i energiklasse C - vil en udskiftning af et produkt være bedre end at få produktet repareret.
Planen indeholder 36 initiativer til forebyggelse af affald – nogle med fokus på husholdningsprodukters levetid og andre, der lægger op til, at produktlevetid skal spille enstørre rolle i forbindelse med offentlige indkøb.
Planen omtaler igangværende og kommende initiativer, der skal støtte SMV’ers udvikling af cirkulære forretningsmodeller. Der nævnes dog ikke en eksplicit kobling mellem disse initiativer og virksomhedsstrategier for forlænget produktlevetid.
I relation til husholdningsprodukter omtaler handlingsplanen udarbejdelse af en kommende vejledning om, hvordan blødgøring af vand (dvs. fjernelse af kalk) kan implementeres i eksisterende vandforsyninger, fordi brug af blødgjort vand kan forlænge bl.a. vaske- og opvaskemaskiners, kaffemaskiners og tøjs levetid.
Endvidere tilkendegives det, at man vil styrke den igangværende danske deltagelse i det europæiske arbejde med cirkulære standarder: ”Det eksisterende samarbejde mellem Dansk Standard, myndigheder og virksomheder om dansk deltagelse i EU’s standardiseringsarbejde styrkes med fokus på udvikling af metoder til at måle og dokumentere produkters levetid.” (s. 62).
Derudover nævner handlingsplanen, at en kommende dansk Implementering af EU’s affaldsdirektivs nye minimumskrav for den udvidede producentansvarsordning for elektronikaffald kan ”….. sikre en omkostningseffektiv og transparent ordning, hvor miljørigtigt design i højere grad stimuleres” (s. 99). Det forventes at kunne ske ved ”….bl.a. ved at indføre en miljøgraduering af de bidrag, som producenterne betaler for affaldsbehandlingen.” (s. 99).
Handlingsplanen synes således at antage, at der vil komme så store forskelle i affaldsgebyrerne, at det vil påvirke de primært udenlandske producenter af husholdningselektronik til at ændre deres design og påvirke det sortiment af elektroniske produkter, som detailhandlen vælger at have i deres sortiment. Forhandlingerne om størrelsen og den relative graduering af gebyrerne er således ret afgørende, hvis den danske implementering af affaldsdirektivet skal have en AFFALDSFOREBYGGENDE effekt!
Også i forhold til tekstiler og bygninger omtales produktlevetid. For tekstilers vedkommende er der IKKE en egentlig analyse af samspillet mellem tøjindustriens innovationsstrategier og stigende tøjforbrug. Problematikken berøres dog i form af en henvisning til Uddannelses- og Forskningsministeriets grønne forskningsstrategis forskningsmission om cirkulær økonomi med fokus på plastik og tekstiler. Planen nævner, at løsninger ” …… kan omfatte f.eks. ændret design og produktionsmetoder samt ændrede forbrugsformer.” (s. 158).
For bygninger er der en mere udfoldet analyse af forhold, der påvirker bygningers levetid – materialevalg, bygningskonstruktion og vedligeholdelse: ”Nye og renoverede bygningers klimabelastning kan mindskes ved at forlænge bygningernes levetid mest muligt. Dels gennem hensyntagen til byggematerialernes holdbarhed og behov for vedligeholdelse. Dels ved fra starten at bygge fleksibelt, så bygningen kan anvendes til flere forskellige formål over mange årtier uden at ændre væsentligt på de bærende konstruktioner.” (s. 144).
Som initiativ varsles ”….en opdateret version af den nationale langsigtede renoveringsstrategi, som bl.a. tager højde klimaaftale for energi og industri 2020 samt aftalen om grøn renovering af almene boliger 2020.”(s. 145).
Ud over optimisme i forhold til den kommende graduering af affaldsgebyrer for elektroniske produkter er handlingsplanen også optimistisk i sine forventninger til EU-Kommissionens seneste handlingsplan for cirkulær økonomi, der bl.a. udpeger elektronik og batterier som væsentlige fokusområder.Planen lancerede bl.a. ’Circular Electronics Initiative’: ”Initiativet skal fremme længere levetid af produkterne og inkluderer bl.a initiativer som energieffektivitet, reparerbarhed og mulighed for opgradering for produkter som mobiltelefoner, bærbare computere og tablets.” (s. 99).
Med tanke på de hidtidige EU-initiativer i relation til elektronik er der imidlertid – desværre - grund til at dæmpe optimismen: EU’s krav om at visse reservedele skal være til rådighed for elektroniske produkter og skal kunne udskiftes uden at ødelægge produktet, indebærer ikke nødvendigvis billigere reparationer og dermed heller ikke nødvendigvis, at flere produkter repareres, og færre produkter kasseres uden at være forsøgt repareret.
For computere og hårde hvidevarer er det således ifølge en undersøgelse fra Ingeniørforeningen fra 2017 mere prisen på reparation end manglen på reservedele, der begrænser andelen af reparationer af ikke-fungerende produkter. En nylig undersøgelse blandt borgere i Region Hovedstaden i 2020 antyder, at det inden for elektroniske og elektriske produkter ser værst ud for køkkenudstyr (blender, brødrister, el-kedel m.m.) og mobiltelefoner. Køkkenudstyr er den produktgruppe inden for elektronik, der sammen med mobiltelefoner ’lever’ kortest tid og hvor andelen af reparationer, der opgives, er størst. For køkkenudstyr er det design, manglende reservedele og dyre reparationer, der begrænser andelen af produkter, der repareres.
Selvom producenterne af husholdningselektronik er internationale og store sammenlignet med det danske marked og EU-reguleringen næppe løser problemet med teknisk, funktionel og økonomisk forældelse af produkter, så kunne en dansk handlingsplan for forebyggelse af affald være mere ambitiøs.
Dansk Erhverv har således for nylig foreslået momsfradrag for reparationer og henviser til svenske erfaringer, og Forbrugerrådet TÆNK har anbefalet, at forlænge reklamationsperioden – dvs. den periode, hvor virksomhederne er ansvarlige for produkternes holdbarhed. En sådan forlængelse er mulig i den danske implementering af EU’s varedirektiv, som er fokus i et udvalg under Justitsministeriet. I følge Forbrugerrådet har forbrugerne i flere EU-lande længere reklamationsperiode end danske forbrugere.
Andre initiativer som udkastet til handlingsplan kunne indeholde - dvs. initiativer som kunne foreslås i høringssvar - er:
Støtte til analyse af professionelle reparatørers, producenters, forhandleres og reparationscafeers viden om hvilke produkter, der går i stykker og hvorfor, og hvorvidt de kan repareres
Udvikling af lokale reparationsstrategier, faciliteret af kommuner og lokale aktører, som led i lokal miljø- og erhvervspolitik med henblik på dels at sikre forbrugerne lettere og billigere reparationer, dels at øge lokal beskæftigelse
Mens udkastet til handlingsplan ikke har mange initiativer med fokus på husholdningsprodukters levetid, så har udkastet interessante forslag relateret til produktlevetid i offentlige indkøb. Planen foreslår således, at der ”….udarbejdes en vejledning til offentlige indkøbere, om hvordan de kan stille krav til udvidet garanti og reparationsmuligheder med henblik på at sikre en længere levetid for produkter. Vejledningen skal indeholde konkrete forslag til krav, som kan bruges direkte i udbudsmaterialet.” (s. 55).
Samtidig med at der er grund til at rose forslaget, skal det nævnes, at handlingsplanen fra 2015 indeholdt et lignende forslag, som altså ikke er blevet implementeret. Forslag nr. 29 i planen for affaldsforebyggelse fra 2015 hed således: ”Udarbejdelse af en guide om, hvordan offentlige indkøb kan anvendes til at understøtte en cirkulær økonomi og forebygge affald, f.eks. gennem krav om produkters levetid og mulighed for at skille produkterne ad og reparere dem”.
Andre forslag i udkastet med fokus på produktlevetid er forslag i regi af Partnerskab for offentlige grønne indkøb om indkøbsmål for specifikke produktgrupper, som ”…. som partnerskabets medlemmer forpligter sig til at leve op til. Indkøbsmålene …. vil fremover også kunne rumme krav til eksempelvis design med henblik på adskillelse, levetidsforlængelse og tilbagetagningsordninger.” (s.55).
Inden for 14 produktgrupper findes der allerede totaløkonomiske beregningsværktøjer (TCO-værktøjer – Total Cost of Ownership), der ideelt set kan flytte fokus ”… fra indkøbspris til omkostninger i hele produktets livsforløb” (s. 54).
Handlingsplanen varsler, at det fremover vil blive obligatorisk at bruge sådanne værktøjer – dog kun i forbindelse med statslige indkøb – og altså ikke i forhold til kommunernes og regionernes indkøb. De eksisterende TCO-værktøjer anvendes øjensynlig ikke i tilstrækkeligt omfang i dag. Handlingsplanen varsler, at værktøjerne skal gøres mere brugervenlige.
Planen nævner, at der de seneste år er opstået ”….nye virksomheder, der køber, håndterer, kategoriserer og reparerer brugte produkter inden for områder som IT-udstyr, cykler, hårde hvidevarer og byggematerialer.” (s. 61).
Planen giver udtryk for, at det er ”… de bedre produktkvaliteter, der repareres, opgraderes og gensælges - ofte som billige alternativer til lavkvalitetsprodukter.” (s. 61). Brugtmomsordningen, hvor sælgeren ikke skal betale moms af hele salgsprisen, men udelukkende af fortjenesten af den solgte genstand, omtales som en ordning, der fremmer genbrug.
Planen peger på behovet for forenkling af reglerne om frivillige tilbagetagningsordninger hos virksomheder for at facilitere øget reparation og genbrug. Ændrede regler skal gøre det lettere for virksomheder at etablere en frivillig tilbagetagningsordning for affald, der stammer fra egne produkter og produkter, der ligner virksomhedens egne. Planen forventer, at forenklede regler kan betyde, ”at flere virksomheder vil designe deres produkter, så de er egnet til reparation, genbrug og genanvendelse.” (s. 51).
Ud over at pege på ressourcebesparelsen ved genbrug af produkter peger handlingsplanen også på risikoen ved at genbruge produkter, der indeholder miljø- og sundhedsskadelige kemiske stoffer. Planen nævner, at ”…. øget viden medført skærpede regler for nogle produkttyper, hvor det kan være en bedre idé at købe nyt i stedet for genbrug, fx hvis indholdet af kemikalier kan medføre en sundhedsrisiko.” (s. 63). Som eksempel nævnes Miljøstyrelsens anbefaling om ikke at genbruger blødt legetøj af PVC, der er købt før 2007, hvor EU skærpede reglerne for indholdet af hormonforstyrrende ftalater.
Som andre barrierer for genbrug nævner planen ”….tilgængelighed, hensyn til persondata og forsyningssikkerhed af de genbrugte varer og dertilhørende reservedele. Særligt inden for genbrugte byggevarer og elektronik er øget dokumentation i form af fx CE-mærkninger essentielt for at skabe sikkerhed for, at de materialer som recirkuleres ikke udgør en sundheds- og miljømæssig risiko.” (s. 64).
Udkastet til handlingsplan lancerer følgende fem indikatorer til at vurdere om der genereres mindre affald og opnås en bedre udnyttelse af naturressourcer:
Mængden af husholdningsaffald og lignende affald fra andre kilder
Ressourceproduktivitet opgjort ved at sammenholde Danmarks bruttonationalproduktet (BNP) med ressourcefodaftrykket (RMC)
Omsætningen og udbuddet af svanemærkede produkter og services i Danmark
Cirkularitet i materialeforbruget opgjort som andelen af affald sendt til genanvendelse (og anden endelig materialenyttiggørelse) af det samlede indenlandske materialeforbrug (DMC)
Handlingsplanen indeholder også en opgørelse af de fem indikatorer i 2014-2018.
Som indikatorer til at vurdere produktlevetiders betydning for ressourceforbruget er ingen af de foreslåede indikatorer velegnede. Husholdningsaffald omfatter ikke produkter, hvor kvalitet og reparationsmuligheder spiller en væsentlig rolle – elektroniske og elektriske produkter samt tøj.
Ressourceproduktiviteten RMC vil i høj grad være formet af omfanget af nybyggeri og bygningsrenovering på grund af denne sektors ”tunge” ressourcestrømme. Indikatoren er dog nok ikke den bedste indikator til at vurdere omfanget af bygningsrenovering sammenlignet med nybyggeri og egner sig ikke som overordnet indikator til at vurdere produktlevetider, reparation og genbrug. Hvis man udviklede RMC-indikatorer for specifikke produktgrupper, kunne RMC måske blive en velegnet indikator.
Indikatoren om cirkularitet i materialeforbruget siger heller ikke noget om omfanget af reparationer og mængden af produkter, der kasseres, fordi de ikke bliver repareret.
Der er således behov for, at der som del af handlingsplanen udvikles andre indikatorer til at følge forbrugets omfang og baggrund, herunder forhold, der påvirker produkters levetid. Handlingsplanen bør tilføjes indikatorer baseret på spørgeskemaer til et repræsentativt udsnit af befolkningen. Erfaringer viser, at det på denne måde vil være muligt at få data om omfanget af reparationer af husholdningsprodukter, mængden af kasserede produkter, omfanget af indkøb af nye produkter, der erstatter produkter, som ikke blev eller kunne repareres samt produkternes levetid, når de kasseres.
Sådanne data fra spørgeskemaundersøgelser kan kombineres med analyser af miljøgevinster ved levetidsforlængelse af forskellige produkter og dermed opgøre miljøgevinsten og ”miljøtabet” ved henholdsvis reparationer og reparationer, der blev opgivet. Handlingsplanen for affaldsforebyggelse fra foråret 2015 varslede, at regeringen ville prioritere et arbejde, hvor ”Miljøgevinster ved genbrug og reparation af udvalgte fraktioner af elektronik kvantificeres”. Der er ikke lavet et sådant officielt analysearbejde, men miljøorganisationer og forskergrupper har lavet enkelte analyser, der viser, at der ved en kombination af spørgeskemaer og livscyklusvurderinger kan skabes grundlag for indikatorer for produktlevetid og reparationer som del af handlingsplanen.
Udkastet til handlingsplanen analyserer vigtigheden af produktlevetid og en række forhold, der begrænser produkters levetid og omfanget af levetidsforlængelse gennem reparation og genbrug. Analysen er mest udfoldet for elektronik og bygninger, men stort set fraværende for tøj. Planen foreslår ikke mange nye initiativer inden for levetidsforlængelse og er meget optimistisk i sin analyse af de allerede varslede initiativer i form af modulering af affaldsafgifter for elektronik og EU’s cirkulær økonomi initiativ for elektronik.
Udvikling af lokale reparationsstrategier og udnyttelse af virksomheders og civilsamfundets reparationsviden indeholder potentialer, som ikke er del af handlingsplanen.
Det er interessant, at produktlevetid og totaløkonomi skal styrkes som kriterier i offentlige indkøb. Analysen af hvorfor det ikke hidtil er lykkedes, kunne have været mere udfoldet. Et værktøj til at formulere produktlevetid som del af udbud samt et egentlig krav om totalomkostninger som del af statslige indkøb forventes at kunne styrke betydningen af produktlevetid og totalomkostninger i offentlige indkøb.
Handlingsplanens forslag til indikatorer er ikke egnede til at følge udviklingen i produktlevetid og sammenhængen med virksomheders strategier for innovation, brugervejledning og reparation og forbrugernes indkøbs- og brugspraksisser. Der er derfor behov for at udvikle nye indikatorer for at kunne følge udviklingen inden for dette aspekt af cirkulær økonomi.
Der er således en række yderligere initiativer i relation til produktlevetid, der kunne meldes ind som høringssvar frem til høringsfristen 9. februar 2021.
