Kronik: Sådan blev Rigsrevisionens Femern-undersøgelse lagt død
Den faste Femern-forbindelse er med en anlægsudgift på 62,1 mia. kr. (inkl. reserver) det største danske anlægsprojekt nogensinde og den længste sænketunnel i verden. Efter Folketingets betingede vedtagelse af anlægsloven i 2015 har det vist sig, at beslutningsgrundlaget var skrøbeligt: Trafikprognosen er stadig ikke på plads trods blåstempling af en ekstern kvalitetssikring, bygherren har overtaget en ukendt andel af entreprenørernes økonomiske risiko for at få tilbuddet på tunnelbyggeriet ned på et acceptabelt niveau og finansieringsmodellen med statsgaranterede lån er blevet underkendt ved EU domstolen.
Alt i alt er der tale om et finansielt højrisikoprojekt, hvor den eksterne kvalitetssikring har været for lidt, for sent og for utroværdig. Nye aktindsigter afslører nu, at Rigsrevisionen måtte opgive en igangsat forundersøgelse af projektet efter pression fra Transportministeriet og Femern A/S.
Det var sagligt velbegrundet, at Rigsrevisionen besluttede at kigge nærmere på projektet. Rigsrevisionen er Folketingets uafhængige vagthund, der holder øje med den offentlige forvaltning, også i statsejede selskaber. Rigsrevisionen informerede 23. november 2017 Transportministeriet om igangsættelse af en forundersøgelse af Femern Bælt-forbindelsen. Det drejede sig bl.a. om beslutningsgrundlaget for forbindelsen, grundlaget for projektets langtidsøkonomi og projektets tilbagebetalingsperiode.
De ville også se på kvalitetssikring af langtidsøkonomien samt på trafikprognoser og data, der lå til grund for de forventede trafikindtægter. Åbningsbrevet blev også sendt til Femern A/S, som er det statsejede projektselskab.
Efter et åbningsmøde med Transportministeriet 12. december 2017 begyndte Rigsrevisionen at rekvirere sagsdokumenter hos Femern A/S, som oversendte betydelige mængder i flere omgange og der blev holdt møder med Femern A/S 13., 19. og 21. december 2017.
Allerede 9.-10. januar 2018 var Femern A/S i gang med at udarbejde argumenterne for at få stoppet Rigsrevisionens undersøgelse, og der blev fremsendt to notater herom til Transportministeriet. I forbindelse hermed pointerede Femern A/S vigtigheden af, at et notat fra selskabets tyske jurister tilgik departementschefen inden det forestående møde mellem Rigsrevisionen og Transportministeriet.
- februar 2018 oversendte Femern A/S et bemærkelsesværdigt dokument til Rigsrevisionen, nemlig en risikovurdering på 12 sider, dateret 12. februar 2018: ‘Risikovurdering af Rigsrevisionens forundersøgelse af Femern Bælt-projektet’. Det skulle påvirke Rigsrevisionen til at opgive forundersøgelsen, som angiveligt kunne true hele projektet.
Rigsrevisionen fortsatte imidlertid med at rekvirere sagsdokumenter, som blev fremsendt af Femern A/S den næste måneds tid. Rigsrevisionen indkaldte Femern A/S til et møde 26. februar 2018, hvor der på dagsordenen var en lang række spørgsmål inden for de fem områder: Valg af trafikprognosemodel, forudsætninger i prognosen, datagrundlaget for trafikprognosen, følsomhedsberegninger og om Femern A/S’s orientering af Transportministeriet.
I forlængelse af sagen om Dong-salget var Rigsrevisionen i foråret 2018 under angreb fra regeringen, som kritiserede Rigsrevisionen for i de senere år at have bevæget sig ind på en politisk spillebane. I regeringen blev det besluttet, at ministre i større udstrækning skulle give Rigsrevisionen mere modspil ved at sige det åbent i tilfælde af uenighed, fremfor bare at tage kritik til efterretning.
Iflg. forsvarsminister Claus Hjort-Frederiksen (V) var problemet, at Rigsrevisionen i flere og flere undersøgelser forsøgte at sætte normer op for den politiske beslutningsproces og dermed kritisere politiske beslutninger:
»Uenigheden opstår i spørgsmål, hvor Rigsrevisionen går ind og vurderer de forarbejder, der ligger til grund for politiske beslutninger. Men der er ingen forskrifter for, hvordan grundlaget for en politisk beslutning skal være. Det prøver Rigsrevisionen at gå ind i med en eller anden normdannende funktion. Det er i bund og grund et indgreb i ministres politiske virke,« udtalte Claus Hjort-Frederiksen til Jyllands-Posten 10. december 2018.
- april 2018 skrev Rigsrevisor til Transportministeriets departementschef: »I lyset af den senest udmeldte forsinkelse i den tyske myndighedsgodkendelse af Femern Bælt-forbindelsen, kan jeg orientere dig om, at Rigsrevisionen har valgt at justere fokus (scope) for vores igangværende forundersøgelse af Femern Bælt-forbindelsen« og videre: »Vi vil således se på, hvordan Transportministeriet og Femern A/S har taget højde for risikoen for forsinkelser i den tyske myndighedsgodkendelse i planlægningen og styringen af Femern Bælt-projektet. Herunder hvordan risikoen for en forsinket anlægsstart er analyseret, vurderet og håndteret i bl.a. budget og tidsplan, samt i forbindelse med udbud og indgåelse af de større kontrakter«.
Forundersøgelsen fortsatte, men fokus var drejet væk fra fagligheden og troværdigheden af de rapporter, som udgjorde beslutningsgrundlaget og den eksterne kvalitetssikring heraf, tilsyneladende i overensstemmelse med regeringens kritik i foråret 2018. Nu var fokus drejet over på projektets eksekvering. Rigsrevisionen og Transportministeriet holdt møde igen 7. maj 2018, og efterfølgende fortsatte oversendelsen af dokumenter fra Femern A/S.
Rigsrevisor skrev så 19. juni 2018 igen til Transportministeriets departementschef: »Jeg kan orientere dig om, at Rigsrevisionen har besluttet at stille forundersøgelsen af Femern Bælt-forbindelsen i bero. Beslutningen er truffet under hensyn til timingen af den manglende tyske myndighedsgodkendelse og afklaring af den eventuelle retssags indhold og mulige opsættende virkning. Rigsrevisionen vil i foråret 2019 vurdere, om timingen er rigtig til at genoptage forundersøgelsen«.
Nu stod både den tyske miljøgodkendelse fra delstaten Slesvig-Holsten og den truende retssag ved Bundesverwaltungsgericht i vejen for undersøgelsen. Hermed afsløres det, at pressionen på Rigsrevisionen i forbindelse med Femern-undersøgelsen var af politisk karakter. Begrundelserne udgjorde jo ingen hindring for en faktaundersøgelse af beslutningsgrundlaget, medmindre der var noget substantielt at komme efter, som kunne vanskeliggøre miljøgodkendelsen eller retssagen, hvis det blev offentlig kendt.
Efterfølgende er den tyske miljøgodkendelse indløbet, men ikke offentligt tilgængelig. Det er tvivlsomt, om Rigsrevisionen nogensinde får mulighed for at kigge nærmere på projektet. Folketingets og regeringens forenede politiske vilje udøvet gennem det statsejede selskab Femern A/S, som er sat til at gennemføre projektet på trods af de store økonomiske risici, vil formentlig skærme effektivt imod en undersøgelse.
Projektet tåler ikke uafhængig kritik. Hermed er vi landet i en Catch-22 situation: Rigsrevisionen kan ikke undersøge Femern-projektet, fordi det vil true projektets gennemførelse. Så projektet vil blive gennemført på trods af en stor økonomisk risiko, som Rigsrevisionens undersøgelse ville kunne dokumentere.
Rigsrevisor vil ikke kommentere den aktuelle sag, men udtaler: »Jeg kan dog til baggrund oplyse, at vi løbende forholder os til vores undersøgelsers indhold og timing. Det er således almindelig praksis, at vi justerer fokus i undersøgelserne, og nogle gange vælger at stille dem i bero. Jeg kan endvidere oplyse, at Rigsrevisionen er en uafhængig institution, og det er derfor altid Rigsrevisionens beslutning, om vi gennemfører en undersøgelse«.
Jeg kan dog ikke undlade at bemærke at der er en 'problematisering' af beslutningen om projektet - specielt mht trafikmodeller. Her er jeg nok ret enig med Claus Hjort-Frederiksen i at det er op til politikerne undervejs ti lsbeslutningen at melde ud om de har det rette grundlag. Og lige her er der så mange tidligere eksempler på at trafikken udvikler sig helt anderledes end forventet - Strorebæltsbroen med det samme - og Øresundsbroen tilsvarende efter en sløj start - samme med Metroen osv.
...så at lægge trafikmodeller til grund er alligevel i sig selv meget usikkert.
Derimod giver det rigtigt meget god mening at på projektbudgettets robusthed - og hér er der uden tvivl rigeligt at finde - og en nødvendighed på at følge op på om der er fornuftigt risikostyring.
Jeg finder det utroligt vigtigt at adskille driftsbudgettets usikkerheder (som skal være politiske beslutninger, og under alle omstændigheder baseret på skøn) - og projektbudgettets usikkerheder (som skal håndteres med de rigstige risikovurderingsværktøjer, kontraktmodeller o.a).
I den specielle situation er det så igen rigtigt af politikerne at vurdere om der er en reel risiko for, at en for tydelig udstillen af vores partner (Tyskland) som særlig risikofaktor - i sig selv øger risikoen for projektet. At gøre dette, kunne jo påvirke 'klimaet' i Tyskland yderligere negativt.
pointe: Det vil altid være en balance mellem det politiske mulige - og det ingeniør mæssigt ideelle. Det må vi perfektionister lære at acceptere!
"Alt i alt er der tale om et finansielt højrisikoprojekt, hvor den eksterne kvalitetssikring har været for lidt, for sent og for utroværdig."
Ja, en udenmærket artikel, absolut.
Men der er noget jeg aldrig kommer til at forstå.
Femernprojektet er beregnet til at være et samfundsnyttigt projekt, alligevel skal det granskes om og om igen. Der er jo ingen som tror på der aldrig kommer til at køre biler og tog igennem tunnelen, så der kommer bestemt indtægter. Værst tænkelige scenarie er altså indtægterne ikke kan dække renteudgifterne på de statsgaranterede lån, en rente som nu er 0% og det har den været i et lille årti efterhånden. Hvad er lige risikoen ved det?
Sporvognen i Ring 3 er også vurdet samfundsøkonomisk. Den er i alle beregninger spild af penge. Selv hvis den var gratis at bygge, og ikke kostede de anslåede 6,2 milliarder kroner, ville den samfundsøkonomisk være en underskudsforretning alligevel.
Det ene projekt er vurderet samfundsnyttigt men skal kigges på igen og igen, mens det andet projekt med garanti er dybt håbløst men det går åbenbart glat igennem.
Hvorfor skal vi kigge på Femern nu igen, når det politisk er besluttet vi skal have projektet, når andre projekter kan blive bygget trods vi har kigget på dem og ved de er dybt godnat?
Samfundøkonomiske beregninger er i bedste fald kun en rettesnor for et projekts lødighed. I værste fald er de misvisende.
Dette skyldes, at der alene medtages de effekter der kan prissættes indenfor en vedtaget geografisk afgrænsning.
I en sådan analyse bør man også nøje redegøre for de effekter der er identificerede, men ikke prissat og ligeledes perspektivere hvilke typer af effekter der kunne være relevante men ikke kan identificeres.
I mine øjne er samfundsøkonomiske beregninger en lille brik i det beslutningsgrundlag som politikerne har for sig. Desværre benyttes de ofte som den eneste undskyldning for vedtagelse/forkastelse, så politikerne føler sig fri for ansvar.
Sjovt som du altid hæfter dig ved ring 3 letbanen - man skulle næsten foranlediges til at tro, at du bare ikke kan lide 'den slags' ;-)
For begge projekters vedkommende har forudsætningerne nemlig flyttet sig markant: Letbanen langs ring 3 til langt bedre, bl.a. som følge af at der ikke i det omfang, som forudsat i c/b-analysen laves hastighedsnedsættelser for den øvrige trafik, en stikbane er taget ud og en mere rimelig kalkulationsrente (udgangspunktet var 5%, nu skriver du selv låne til 0...). Endelig viser landstrafikmodellen et øget passagertal end forudsat.
Når det kommer til Femernforbindelsen er det gået lige modsat: Den samlede anlægspris er øget med - var det 22 mia på den tyske side? og passagerprognoserne udsat for stærk kritik og indeholder 'tvangsflyttede' fra Storebælt og fortsat toldfri grænsehandel (...) - det kender jeg ikke nogen, som kan dække ind i en c/b - og fortsat få en politiv intern rente...
Bedre: De er et forsøg på at rangordne projekter, der tjener samme formål.
Opfattelsen af, at de kan anvendes til at vurdere en absolut rentabilitet over for en alternativ pengeanbringelse er en - desværre udbredt - misforståelse.
Tak for en rigtig god udredning.
Besynderligt så mange benspænd der sættes for den hensigtsmæssige udvikling af vores fælles infrastruktur. Tænk om man havde sat tilsvarende benspænd for motorvejsprojekterne i Nordjylland !
Gad vide hvilke motiver nogle kan have for på den måde at understøtte nogle udenlandske kapitalfordes røveri af specielt Sjællandske trafikanter, ved hensynsløst at udnytte monopolet på Østersøen ?
Fælles trafikale infrastrukturprojekter er trafikpolitik, og har intet med hverken rentabilitet eller prognoser at gøre.
Når du bliver mødt med svaret "nej, det er der ikke samtidig råd til" - når du står og kræver behandling på sygehuset - vil du forhåbentlig forstå, at det økonomerne kalder "konsumentoverskudet" - kun kan anvendes én gang.
Sagt på en anden måde: "Finansieres af brugerne" er blår og blændværk, da de midler, brugerne lægger ved brug af forbindelsen jo ikke samtidig kan betale sygehusbesøget - enten via skat eller direkte.
Den forbindelse bliver en meget dyr møllesten om halsen på de næste generationer.
Men det forklarer jo ikke fornuften i, at Staten understøtter et trafikmonopol på Østersøen, der sikrer udenlandske kapitalfonde axorbitante profitter på trafikanternes bekostning - og samtidig en ringere adkomst end en fast forbindelse vil være.
Vi opretholder en statsdannelse bl.a. med det formål at sikre infrastrukturen, og lige og nem adgang til denne, og den opgave ophører jo ikke ved en kyst, hverken ved Øresundskysten eller Storebæltskysten eller ved Lillebælt.
Så: Få ny bygget den tunnel, og glem alt om at spå om fremtidens brugerstørrelse. Men det er jo tankevæggende, at der endnu intet sted findes en fast forbindelse der er blevet overflødig, eller udkonkurreret af færger, end ikke på Den Engelske Kanal. Her trives færgefarten jo kun i kraft af at EuroLink`s kapacitet slet ikke rækker til.
Og i øvrigt: At køre ombord på EuroLink-toget og rulle under Kanalen imedens termokaffen og madpakken nydes i dytten i de behagelige wagoner er en sand nydelse i tilgængelighed og hurtighed i forhold til færgerne.
Og under Østersåen kan vi endda køre selv, uden stop overhovedet. Det bliver pragtfuldt at nå hamburg på den måde.
Gæt: Du fattede ikke en kvæk, vel?
PS! Eurotunnellen indgav i øvrigt konkursbegæring engang i midten af nullerne. Det er helt enormt billigt at chartre en roll-on-roll-off færge og sejle turister på tværs af kanalen.
Landanlæg på den tyske side er meget anderledes end det var påtænkt i starten. Man kan man ikke belaste Femernforbindelsen, at tyskerne har valgt nyanlæg på længere strækning end udbygning af den nuværende bane - det er et helt andet projekt de har valgt. Derudover vil de forny Femernsundbroen pga. den bros dårlige tilstand - det var hellere ikke med i starten.
Jernbanedrift efter 1920 var en større møllesten.
Tunnellen bliver ombygget til el biler og kommer til at gøre nytte.
Steen: det bliver samfundsøkonomien efter al sandsynlighed ikke bedre af, hverken spor eller vej
Niels: det bliver samfundsøkonomien overhovedet ikke bedre af: Det bliver blot en endnu større møllesten om halsen på næste generation.
De tunneller har ikke en disse med samfundssnytte at gøre.
De blev de facto besluttet for mange år siden og kan ikke stoppes.
De mange fantasilioner er sunk cost alerede.
Formålet er at give DSB (EU-lovlig?)statsstøtte i forhold til fly og busser og holde danske bro- ingeniører skarpe.
Englænderne opgav at udvikle jagerfly i tredserne engang og prøver nu at sælge svenske Gripen rundt omkring.
Engang ude, altid ude.
Hvis der om føje år er to overbelastede vejrør og to ubenyttede tidligere skinnerør,vil det være århunderets bedste investering at bygge de sidstnævnte om til elbilveje med afgiftsfri lyn-ladning undervejs.
En lang dyb sænketunnel har den risiko at den ikke bliver tæt nok til at den kan bruges. Det er derfor der ikke er lavet flere af dem. Men ofte vil man bare få tredoblet prisen.