I sin tid stod den tidligere chefrådgiver i generaldirektoratet for transport og energi, Jørgen Henningsen, fadder til CO2-kvotesystemet.

Systemet er blevet fremhævet som det største politiske forsøg, der nogensinde er blevet sat i værk, hvor man prøver at anvende markedskræfterne til at løse et klimapolitisk problem.

Ideen har været, at dette vil sikre CO2-reduktioner til lavest mulige omkostninger. Senere er systemet også tildelt rollen som drivkraft for teknologisk innovation på områder inden for energieffektivitet og vedvarende energi.

Jørgen Henningsen ser imidlertid ikke kvotesystemet i sin nuværende form som værende i stand til at opfylde den tiltænkte funktion.

Samtidig har systemet ifølge ham givet dyrere el til forbrugerne, og systemet vil, når virksomhederne fra 2013 skal til at betale for udslipstilladelserne, kunne øge omkostningsniveauet i en række sektorer.

»Hvis systemet skal virke efter hensigten, så burde vi efterhånden have indset, at det er nødvendigt at kunne justere det. Man skal ikke forestille sig, at man kan regne sig frem til, hvad der vil ske om to, fem og slet ikke om ti år. For den kommende periode har man allerede i 2008 fastlagt et samlet udslipsloft år for år frem til 2020,« siger han.

»Min analyse er, at vi – dels fordi vi slæber et stort overskud af kvoter ind i den næste fase af kvotesystemet, som begynder i 2013, dels fordi vi har set den økonomiske aktivitet falde i forhold til forventningerne i 2008 – vil se en fortsat faldende kvotepris. Allerede den nuværende kvotepris på 12-15 euro pr. ton er alt for lav til at drive nogen innovation af betydning, og klimapolitisk betyder det, at en lang række billige reduktionsmuligheder ikke gennemføres,« lyder det fra Jørgen Henningsen.

Svær opstart i kvoterne
CO2-kvotesystemet blev indført i 2005 som en hjørnesten i EU's klimapolitik. Grunden var lagt i årene før, hvor blandt andre Jørgen Henningsen kiggede på, hvordan man kunne udvikle et system, som både fremmede innovationen inden for grøn energi og samtidig ville begrænse udledningen af CO2.

Løsningen blev EU's Emmisions Trading Scheme (ETS), hvor virksomheder, der udledte store mængder CO2, kunne købe og sælge retten til at udlede et ton CO2 for en pris, der bestemmes af markedskræfterne.

Ud over forskellige former for elproduktion er virksomheder inden for energi-intensive industrier som for eksempel cement-, stål- og papirproduktion omfattet af ordningen.

Ved opstarten fik virksomhederne hver især uddelt et antal udslipstilladelser, der ideelt set skulle modsvare deres forventede udslip efter gennemførelse af de reduktioner, der kunne gennemføres med moderate omkostninger.

»Ved at lave et kvotesystem, laver du et system, der skaber udledningsreduktioner, hvor det er billigst. De, der kan reducere billigere end kvoteprisen, kan tjene på at gøre dette og sælge de overskydende kvoter,« forklarer Jørgen Henningsen.

Det viste sig dog, at der var udstedt for mange kvoter, og det resulterede i, at handelsprisen på CO2-kvoter på et tidspunkt ramte nul euro.

»Man kan sige, at problemet i fasen fra 2005 til 2007 var, at kvoteantallet var sat for højt, omkring 5 procent så vidt jeg husker. For mange kvoter dræber systemet. De kan jo ikke bruges til noget andet, så selv et meget lille overskud sætter prisen i nul,« fortæller Jørgen Henningsen.

Erfaringerne fra 2005-2007 fik EU-Kommissionen til at stramme kvotetildelingerne for den nuværende 2008-2012-periode. Men den økonomiske recession i de senere år har betydet et fald i produktionen og behovet for energi, og derfor står man igen med et system med for mange kvoter i forhold til behovet.

Det er alene muligheden for at overføre ubrugte kvoter til næste periode (2013-2020), der gør, at kvoteprisen har holdt sig over 10 euro pr. ton i en længere periode. Men det betyder ifølge Jørgen Henningsen til gengæld også, at vi må regne med en fortsat alt for lav kvotepris i de næste ti år.

Jubel hos elproducenterne
En af de ting, som har fået en del mennesker til at hæve øjenbrynene, har været elproducenternes villighed til at indgå i systemet med CO2-kvoter, som bliver en ekstra udgift for dem fra 2013 og frem.
Indtil da får de CO2-kvoterne gratis.

Men på grund af, at der vil være en masse ubrugte kvoter i systemet på det tidspunkt, så tror Jørgen Henningsen ikke, at de vil komme til at skulle betale særlig meget for deres kvoter.

Desuden bliver udgifterne til CO2-kvoter dækket af meromkostningen i markedet og øget fortjeneste på den CO2-fri produktion fra for eksempel kerne- og vandkraft.

»Før liberaliseringen afspejlede elprisen i de fleste lande, herunder i Danmark, produktionsomkostningerne plus lidt ekstra, da producenterne også skulle spare op til nye investeringer. Det var grundlæggende en produktionsbaseret elpris, der stod på vores regninger som forbrugere. Det er det ikke i dag. I dag kan du købe el til langt under produktionsprisen, og til andre tider kan du købe el til langt over produktionsprisen,« siger han og fortsætter:

»Al den el, der bruges inden for EU, produceres også inden for EU. Og el kan ikke lagres. Prisen på el i dag er prisen, der er nødvendig for den dyreste del af den produktion, der er nødvendig for at dække det øjeblikkelige behov. Det betyder, at al den el, du producerer billigere end det dyreste, der er behov for på markedet i det øjeblik, du sælger, bliver solgt til samme pris som den dyreste.«

Prisen på el er således steget siden 2005, fordi prisen på CO2-kvoterne er kommet oveni. Og det er sket, selvom elproducenterne indtil videre har fået deres kvoter gratis.

»Det betyder for eksempel, at nordmændene kan tjene en masse på deres vandkraft. De har bygget et elkabel direkte til Holland. Og den enorme investering, det var at anlægge et massivt jævnstrømskabel til Holland, var tjent hjem på et halvt år. Grunden er, at prisen på el er meget højere på det centraleuropæiske marked end i Norge,« fortæller Jørgen Henningsen.

Dårligt nyt for industrien
Jublen hos elselskaberne vinder ikke genklang hos de sektorer, som også er omfattet af systemet. Her lider man under de højere priser på el, som stammer fra et marked, der på den ene side kaldes for frit, men på den anden side er låst.

»Det europæiske elmarked er anderledes end alle andre former for såkaldte frie markeder, jeg kender til. Der er ingen ekstern konkurrence fra producenter uden for EU's grænser. Derfor kan de diktere priserne på el for de europæiske firmaer, som skal klare sig i international konkurrence med firmaer, der kan producere billigere, end tilfældet er for de europæiske på grund af lavere energipriser i deres lande,« fortæller Jørgen Henningsen.

Det kan være med til at hæmme virksomhedernes lyst til at investere i grøn teknologi, da prisen på at købe ekstra CO2-kvoter til produktion kan være den billigste og dermed den mest konkurrencedygtige løsning.

»Hvis du som virksomhed skal introducere systemer, der skal sænke dit CO2-udslip, så du kan komme længere ned i pris, så er det som regel noget, der skal kunne forrente sig over de næste 15-20 år, og som ikke står færdig dagen efter, man har besluttet at investere i,« siger han.

»Derfor er man nødt til at gøre sig nogle antagelser om, hvordan priserne vil udvikle sig over tid, før man investerer, og det er der ingen af os, der ved. De enkelte virksomheder har måske en tendens til at sige 'Vi køber os til mere produktion ved at købe CO2-kvoter i stedet for at investere i grøn teknologi' i forventning om, at prisen på CO2 vil falde. Og det tror jeg også den vil,« siger Jørgen Henningsen.

»Du pakker på den nuværende måde firmaerne ind sammen med elselskaberne, og de har direkte modsatrettede mål. Firmaerne vil jo have så billig energi som muligt,« siger han.

Overskud til at tænkte dobbelt løsning.
Ifølge Jørgen Henningsen skal prisen på CO2-kvoter langt højere op, hvis man skal fremme investeringer i grøn energi.

»Hvis der skal være et drive i forhold til grøn energi, så skal prisen op over et vist niveau. Hvis CO2-lagring skal være rentabelt, ser det ud til, at CO2-prisen skal op på mindst 40 euro pr. ton, mens der er grund til at tro, at vindenergi på sigt vil kunne være rentabel med lavere CO2-priser,« lyder hans vurdering.

Der er dog ifølge Jørgen Henningsen svært at se prisen stige til det niveau.

»Det, der har vist sig i perioden 2008 til nu, er, at priserne var for lave, og der var ingen, der havde forudset den økonomiske krise. Den kommer til at betyde lavere produktion og dermed også mindre brug for kvoterne,« siger han.

Løsningen kan ifølge ham være at kombinere to tilgange til det frie marked for CO2-kvoter.

»Vi har set konsekvenserne af at tro, at jo mere vi lod markedet styre den finansielle sektor, jo bedre. Den overbevisning har kostet dyrt. Man fristes til at drage en parallel til kvotesystemet, hvor troen på den rent markedsstyrede tilgang også har kostet dyrt, i dette tilfælde i form af manglende CO2-reduktioner og forsømte innovationsmuligheder,« siger han og fortsætter:

»Med det mener jeg, at vi enten kan indføre en minimumspris på kvoterne eller hæve ambitionsniveauet, så vi skal reducere CO2-udslippet med 30 procent i stedet for 20 procent.«

»Der er nogen, der har formuleret det sådan, at man enten kan fastsætte prisen og have en usikkerhed om, hvor meget reduktion der kommer eller fastsætte reduktionen, men så er der usikkerhed om, hvor prisen ender. Jeg vil jo sige, at vi måske burde kunne mobilisere så meget brainpower, at vi kan opnå begge dele.«

»Hvis systemet skal levere i overensstemmelse med intentionerne, må vi opgive berøringsangsten. F.eks. ved at finde en måde at sikre en minimumspris i markedet. I princippet kunne det også gøres ved at stramme klimapolitikken generelt, men den vej synes ikke politisk farbar for tiden. Derimod burde man kunne udnytte den interesse, mange medlemslande har i at styrke deres nationale budgetter til at sikre ekstra indkomst fra en anstændig kvotepris, f.eks. de 30 euro, der oprindeligt var forestillingen for 2013-2020,« siger Jørgen Henningsen.